Primeira parte: Novas gerações, velhas mentalidades e os rumos da política externa brasileira
Segunda parte: Um grande paradoxo para os formuladores de política externa
Em que pese a ativa participação brasileira na criação da ONU e do G77, na fundação do Estado de Israel, nas negociações sobre desarmamento ou nos processos de independência de países africanos, até o recente processo de democratização os temas centrais de nossa agenda de política externa, de maneira muito simplificada, giraram em torno da liderança geopolítica na América do Sul, do alinhamento ou não com os Estados Unidos, da atração de investimentos e empréstimos estrangeiros, da gestão das dívidas e da defesa de um vago e maleável conceito de desenvolvimentismo.
Em 2001, quando Jim O’Neil cunhou o termo BRIC – na época ainda sem contar a África do Sul -, a letra B do acrônimo foi recebida com reticência por investidores e outros países. Poucos anos depois, o Brasil representava a oitava economia do planeta, o motor da integração regional e agente determinante nas negociações globais sobre comércio, agricultura, meio ambiente e segurança alimentar.
Essa realidade gerou grande otimismo e avanços concretos. As acertadas decisões de aprofundar a integração com os países da América do Sul, de assumir papel de protagonismo no G20, de eleger candidatos brasileiros para as Direções-Gerais da FAO e da OMC e mesmo de sediar conferências internacionais como a Rio+20 foram decisões consistentes de política externa que trouxeram benefícios incontestáveis para o País.
Mas como muitas outras coisas em nosso país, a visão de curto prazo e a manutenção de agendas personalistas permitiram que tudo mudasse rapidamente. Contra as perspectivas dos anos anteriores, a crise econômica e política que assola o Brasil colocou em evidência nossa indefinição sobre temas de maior relevância na arena global, com consequências negativas diretas nosso papel de ator global.
O momento de transição pelo qual o mundo vem passando desde o fim da Guerra Fria e da emergência das revoluções digital, informacional e dos meios de transportes, tem permitido rearranjo inédito das dinâmicas de poder globais. Basta analisarmos o novo papel da China, o gradual deslocamento do eixo comercial para a Ásia, o nascimento de novas ameaças à segurança coletiva, a decadência da Europa, entre outros. E essas mudanças não irão parar até que o Brasil consiga se reorganizar internamente e definir um planejamento de longo prazo para sua inserção.
Como resultado de nossas indefinições, vemos o protagonismo regional relativizar-se e a desconstrução de parcerias duramente negociadas na África. Vemos o atraso na corrida asiática, cedemos espaços comerciais para países concorrentes e assumimos postura incongruente com nossa grandeza nos principais fóruns de decisão mundiais, para citar apenas alguns exemplos.
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Historicamente, a política externa brasileira foi orientada para uma postura conciliatória e moderada, que trouxe muitos benefícios para o país, mesmo que muitas vezes tenha sido confundida com “ficar em cima do muro”. Em tempos de intensificação de conflitos no Oriente Médio, da ascensão do Estado Islâmico, de instabilidades regionais e de reiteradas violações aos direitos humanos, contudo, países com pretensões de liderança regional e mesmo global não podem continuar furtando-se de suas responsabilidades.
No plano regional, caberá à nossas lideranças, em conjunto com a sociedade, definir até que ponto estamos dispostos a impulsionar o processo de integração. Nada simboliza melhor a perda de dinamismo da política externa brasileira do que a apatia de nossa política regional. Se a América do Sul for confirmada como prioridade, será necessário disponibilizar novos recursos para ampliar sua infraestrutura, a cooperação com países menos desenvolvidos, o arcabouço institucional do MERCOSUL e a dinamização do comércio intrarregional. A única certeza que temos é que o Brasil é o único país na América do Sul com condições de articular e aprofundar o processo de integração; e isso requer amplos debates sobre o tipo de liderança que estamos dispostos a exercer em nosso entorno.
A África manteve-se na pauta de prioridades do Brasil nas últimas décadas, mas a desconstrução da visão geopolítica desenvolvida nos anos 2000 tem gerado uma espécie de vácuo de metas e objetivos, que se manifestam, por exemplo, na drástica redução do orçamento destinado à cooperação internacional brasileira para o continente, com impactos não apenas nos projetos em andamento, mas também em relações bilaterais construídas ao longo de anos. Vale recordar, sem a disponibilidade de recursos, não há como implementar uma diplomacia moderna e eficiente. E, nesse ponto, os recentes cortes no orçamento do Itamaraty representam grande atraso, para não dizer uma vergonha internacional para o país.
Embora tenha sido adotado o Plano de Ação Conjunta 2015-2021 com a China, e iniciado-se o processo de adesão ao Banco Asiático de Investimento em Infraestrutura, o Brasil continua carente de uma politica externa consistente para a Ásia, o deverá ter consequências de médio e longo prazo ainda pouco compreendidas. Pode-se dizer que estamos desperdiçando uma janela de oportunidades única junto aos parceiros que impulsionarão a economia do planeta nas décadas por vir. Agrava esse cenário a insuficiência de literatura nacional sobre Ásia e a consequente importação de ideias e visões que sequer refletem os interesses do país.
À exceção parcial de algumas áreas, as representações do Brasil na Ásia seguem sem diretrizes claras de Brasília, com grandes dificuldades em implementar agendas mais densas e compatíveis com a renovada importância da região no mundo. Mesmo na China, segunda economia do planeta e principal parceiro comercial do Brasil, ainda não fomos capazes de desenvolver estruturas modernas de advocacy, que permitam influenciar a tomada de decisões a favor dos interesses nacionais. Tampouco existem mecanismos de accountability, que possibilitem avaliar o desempenho das representações diplomáticas no continente e mensurar resultados. Basta uma mudança de embaixador e tudo pode mudar de um dia para o outro.
Na esfera plurilateral ou multilateral, as conquistas da política externa foram mais evidentes e deverão ser aprofundadas nos próximos anos. Um dos temas que mais ganhou forças foi o dos BRICS, com a aprovação de tratados que criaram o Novo Banco de Desenvolvimento e o Arranjo Contingente de Reservas. Também merecem destaque as negociações sobre a agenda global de desenvolvimento sustentável, com o Brasil sediando a Conferência Rio+20 e liderando o processo de adoção da Agenda 2030, bem como a participação ativa do País nos debates sobre mudança do clima, que resultaram nos Acordos de Paris. José Graziano da Silva foi reeleito Diretor-Geral da FAO; Roberto Azevedo passou ao comando da OMC; o Brasil foi eleito para sediar a Copa do Mundo e as Olimpíadas; e o País manteve a liderança na missão de paz no Haiti, além de participação ativa na UNIFIL, no Líbano.
A atuação junto aos organismos internacionais poderá, contudo, ser reforçada por meio de mais ampla participação de quadros diplomáticos, representantes de Governo e funcionários brasileiros nas estruturas de governança que as regem. Da mesma forma, caberá ao Brasil confirmar a liderança em seus processos de reforma, incluindo-se o Conselho de Segurança das Nações Unidas, cenário em que tem plenas condições de servir como elemento de equilíbrio.
Na área comercial, a escolha da OMC como foro privilegiado para a discussão de assuntos comerciais e agrícolas fez sentido nas últimas décadas, mas o difícil momento pelo qual o órgão está passando exige que essa orientação seja complementada por novos acordos bilaterais de livre-comércio e a pela diversificação de parceiros, com destaque para os membros do BRICS e do continente asiático em geral.
A inclinação agrícola do País não pode ser negada, mas as novas possibilidades de inserção qualitativa no comércio mundial exigem a ampliação dos debates internos sobre a agregação de valor à pauta exportadora, a competitividade nacional e as vantagens que se podem obter das cadeias globais de valor, o que dependerá, para seu pleno sucesso, de participação mais ativa dos formuladores de política externa nas discussões econômicas internas e vice-versa.
Aprimorar a coordenação entre os atores do sistema comercial brasileiro será, desta forma, essencial para a formulação de novas posições negociadoras, identificação de mercados, prospecção de financiamentos internacionais para projetos de infraestrutura, energia, inovação e pesquisa, bem como para discutir o processo de atração de imigrantes qualificados, em paralelo ao desenvolvimento de estruturas de apoio humanitário.
A promoção da “marca-país” é outro importante desafio de política externa e diplomacia a ser afrontado nos próximos anos, embora o conceito ainda seja pouco compreendido no Brasil. Se, por um lado, existe um clima externo favorável de aceitação do Brasil, nem sempre essa avaliação positiva reflete-se em conhecimento qualificado sobre o País ou estende-se para seus produtos. Nossa imagem continua muito associada a estereótipos tradicionais como samba, carnaval, praia, favelas, violência urbana e futebol. Raramente é associada à qualidade de um produto nacional, à tecnologia, aos avanços do País ou a espírito empreendedor.
Associar a imagem externa do Brasil à modernidade e transformação, a produtos de alta qualidade, a tecnologias avançadas e à sustentabilidade seguramente contribuirá para consolidar uma percepção ainda mais positiva do País junto aos seus parceiros globais. Isso dependerá de esforços conjuntos nas áreas da cultura, comércio, turismo e imprensa. É frustrante ver como um País com tanta aceitação internacional positiva seja tão incapaz de articular estratégias sólidas e coerentes de implementação de uma marca desvinculada de esteriótipos.
Gustavo Westmann é diplomata desde 2007, bacharel em Direito (USP) e em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Mestre em Diplomacia (IRBr) e em Política Internacional (Luiss). Especialista em Direito Internacional Público pela UC Berkeley e pela The Hague Academy of International Law. Atuou como consultor jurídico na área de direito ambiental e nas áreas cultural, ambiental e comercial do Itamaraty. Foi chefe do setor comercial da embaixada do Brasil na Itália. Atualmente é chefe do setor econômico e comercial da embaixada do Brasil na Indonésia.