Em 1 de julho de 1968, após anos de intensas negociações, Estados Unidos e União Soviética deixaram em segundo plano diferenças políticas e ideológicas para assinar um dos acordos internacionais mais relevantes do mundo. Naquele dia, foi oficializado o Tratado de Não-Proliferação Nuclear (TNP), que entrou em vigor em 1970. Esse é o único tratado multilateral vinculativo para o desarmamento nuclear assinado pelos cinco países declaradamente possuidores de armas nucleares (China, EUA, França, Reino Unido e Rússia).
Dia 16 de Julho de 1945: os Estados Unidos explodem no deserto Jornada del Muerto, ao norte de Alamogordo, Novo México, e a bomba é apelidada de “Geringonça” (the Gadget). O primeiro teste nuclear da história produziu uma energia equivalente a 19 quilotons de TNT, potência superior a qualquer arma utilizada pela humanidade até aquele momento. O êxito do teste, realizado sintomaticamente na véspera da Conferência de Potsdam, propiciou ao presidente Truman a alavancagem necessária para demonstrar aos Aliados que a nova ordem internacional teria os Estados Unidos como principal articulador e fiador (veja o capítulo “Conferências de Yalta e Potsdam (1945)”).
O Projeto Manhattan, nome atribuído ao extraordinário esforço de guerra americano para desenvolver um artefato nuclear antes que os alemães o fizessem, reuniu as mentes mais brilhantes do planeta, de várias nacionalidades, sob a coordenação do físico J. Robert Oppenheimer, que ficou conhecido mundialmente como o “pai da bomba atômica”. Os americanos venceram a disputa bélica e tecnológica contra as potências do Eixo e sua ascendência sobre o sistema internacional vigora até hoje de forma indisputável.
Oppenheimer transformou-se no grande herói americano, a síntese perfeita da inteligência e da capacidade de gestão, a serviço de uma máquina de guerra implacável na luta contra os totalitarismos, como sustentava o discurso dos vencedores. “Prometeus modernos pilharam novamente o Monte Olimpo e trouxeram de volta para os Homens os verdadeiros raios de Zeus”, trombeteava a revista Life, em 1945, ao comemorar o feito tecnológico da explosão atômica. O destino reservava a Oppenheimer, contudo, o mesmo desfecho do titã, punido pela eternidade por Zeus pelo furto do fogo do Olimpo, repassado sub-repticiamente aos seres humanos.
Prometeu foi castigado porque incorreu no que os gregos chamavam de hubris, vocábulo que traduz um misto de arrogância e de orgulho. A hubris de Oppenheimer foi ter menoscabado a proeza bélica do governo americano, num momento em que o país exercitava seus músculos para consolidar sua hegemonia mundial. Caiu em desgraça e passou a ser tratado como traidor ao defender a interdição do uso da arma de destruição de massa que ajudou a desenvolver, depois das bombas lançadas sobre Hiroshima e Nagasaki. Transformara-se num “Prometeu Americano”.
O pai da bomba jamais conseguiu lidar com a culpa decorrente da morte de tantos inocentes. “Sinto que tenho sangue em minhas mãos. […] Se as bombas atômicas forem adicionadas aos arsenais das nações em guerra, ou aos arsenais das nações que se preparam para a guerra, chegará o momento em que a humanidade amaldiçoará nomes como Los Alamos e Hiroshima”, confessa o cientista à American Philosophical Society, em outubro de 1945. A ciência do século XX havia dado à luz seu mais notório mártir, a exemplo de Giordano Bruno ou de Galileu.
Em 1949, a União Soviética testa seu primeiro artefato termonuclear. Washington entra em transe paranoico, com suspeitas generalizadas de vazamentos e de atos de traição. Julius e Ethel Rosemberg, com base em provas circunstanciais, são condenados à cadeira elétrica, por conta de uma hipotética colaboração com a União Soviética – jamais comprovada, como revelam as investigações atuais e a abertura de arquivos secretos daquela época.
A percepção corrente é de que a história humana sofrera uma ruptura definitiva: a invenção do poder implacável de autodestruição. Banido dos grandes centros de pesquisa e impedido de ter acesso às verbas de pesquisa governamentais, Oppenheimer assume um novo papel: defender publicamente um plano internacional de controle da energia atômica, o qual se torna conhecido como o Relatório Acheson-Lilienthal (escrito, em sua maior parte, pelo próprio Oppenheimer), a verdadeira semente do regime de não proliferação, que passará a vigorar duas décadas depois, e que tem o Tratado de Não Proliferação de armas nucleares (TNP) entre seus principais pilares de sustentação.
O século XX foi, por excelência, um “século de Luzes”, num aprofundamento radical de vários preceitos do Iluminismo. Uma miríade de acontecimentos e de descobertas em todas as áreas do conhecimento que representou, para muitos, a perspectiva otimista de um novo Renascimento. Esse mesmo período levou-nos, porém, a níveis de destruição nunca antes imaginados, com duas guerras mundiais e um grande número de conflitos localizados, que cobraram a vida de milhões. Presenciamos, igualmente, uma extraordinária concentração de riqueza nas mãos de poucos países desenvolvidos, a par de crises econômicas de alcance verdadeiramente global. Assistimos ao surgimento de ideologias autoritárias, que, em nome de uma razão instrumental transformadora e pseudoemancipatória, manipularam a vida de bilhões de indivíduos, subjugando sua liberdade de expressão, limitando seu direito de ir e vir, matando e mutilando milhões de inocentes, sempre em nome da falaciosa construção de um “Novo Homem”. Nesse sentido, o século XX foi também, e sobretudo, um
“século de trevas”.
Em meio a tantas catástrofes, a ameaça da aniquilação nuclear, revelando uma visão insólita da “nêmesis tecnológica”, foi o pior pesadelo do pós-guerra. Ali estavam todos os signos do Apocalipse de São João: o Armagedon, a guerra total e aniquiladora. O poeta americano T. S. Eliot, no monumental The Waste Land, de 1922, prenuncia os signos do novo Holocausto (do grego holókauston, sacrifício em que a vítima era queimada inteira), ao afirmar: “I will show you fear in a handful of dust” (Eu lhes mostrarei medo num punhado de poeira).
Um punhado de cinzas foi justamente o que restou das duas cidades japonesas – Hiroshima e Nagasaki – calcinadas, em 1945, pelos dois primeiros e únicos artefatos nucleares usados num teatro de guerra até a atualidade. A humanidade jamais conhecera tal poder destruidor. Oppenheimer entendeu finalmente as consequências do que havia ajudado a produzir. Não por acaso afirmou, logo depois da catástrofe: “a única defesa contra essa nova arma é sua eliminação”.
O terror do final dos tempos é, sem dúvida, a força motriz que impulsiona a arquitetura internacional da segunda metade do século XX. Os idealistas continuavam a acreditar que, respeitadas as diferenças nacionais e históricas, a paz seria resultado de um exercício criativo de diplomacia multilateral, do bom-senso e da boa vontade dos povos, no mais perfeito espírito da “Paz Perpétua” kantiana, definida como um conjunto de Estados com constituições democráticas e liberais, com relações altamente institucionalizadas, e cujos conflitos se resolvem por meios pacíficos, sem recurso ao uso da força militar.
Nada mais longe da verdade: antes mesmo do armistício final da Segunda Guerra, com o pó dos escombros ainda por assentar, as cartas do novo sistema de competição internacional já estavam sendo dadas. Há quem defenda a tese de que os artefatos nucleares explodidos pelos americanos sobre o Japão nada mais foram do que um sinal de advertência hegemônica ao mundo e, principalmente, à União Soviética, cujos propósitos expansionistas já se delineavam em seu movimento em direção ao Oeste da Europa, no fim da guerra.
Inaugura-se a Guerra Fria, um embate com novas premissas e grandes narrativas baseadas na impossibilidade de as potências nucleares entrarem em qualquer combate físico. Na “luta fria” substitui-se o campo de batalha real pela virtualidade das arenas ideológica, política, econômica, cultural e até desportiva. O conflito “quente” é expulso para a periferia do sistema (as chamadas proxy wars, guerras por procuração), às vezes com consequências dramáticas, em termos de vítimas.
De acordo com a lógica da Guerra Fria, se determinada nação do mundo viesse a adotar um regime socialista, imediatamente se transformaria numa ameaça aos interesses americanos e passaria a ser tratada como inimiga. Por outro lado, qualquer movimento popular que combatesse um governo alinhado aos Estados Unidos imediatamente receberia o apoio da URSS. Em suma: um mundo de automatismos previsíveis, embora nem sempre controláveis. A única regra imutável era a inviabilidade do confronto direto entre as grandes potências.
Essa norma pétrea quase foi violada em outubro de 1962, quando irrompe a “Crise dos Mísseis em Cuba”. Durante 13 dias, o mundo atravessou um de seus mais dramáticos momentos. Poucos se deram conta do perigo à espreita. É curioso, aliás, que a História Contemporânea não haja reservado para aquele conflito espaço compatível com sua magnitude. A verdade é que nunca estivemos tão próximos do Armagedon.
A URSS, ciente da sua inferioridade no campo nuclear em relação aos EUA, decide instalar quarenta plataformas de lançamento em Cuba para mísseis SS-4 e SS-5, o que aumentaria em 70% a sua capacidade de ataque, tendo em vista a proximidade dos alvos a serem alcançados na costa leste americana. A inteligência americana descobre o movimento soviético e reage imediatamente decretando um bloqueio naval para evitar o ingresso de novas armas já a caminho e exigindo a retirada imediata dos mísseis de Cuba. O cenário para o caos estava armado e o risco de uma confrontação termonuclear aproximava-se inexoravelmente.
Kennedy e Kruschev, empurrados por suas respectivas máquinas militares e sem controle de todas as variáveis no tabuleiro, veem o conflito escalar para um perigoso patamar de “não retorno”. No fundo, os homens com o “dedo no botão nuclear” desconheciam a dinâmica daquela nova forma de enfrentamento. O processo decisório havia se tornado complexo e irreversível porque, uma vez acionada a máquina de guerra, não haveria volta. A falta de mecanismos de comunicação direta entre os dois líderes também provou ser fatal.
Talvez ciente de sua inferioridade tática e estratégica, Kruschev recua e manda retirar os mísseis de Cuba, para desespero de Fidel Castro, que sequer foi consultado sobre a decisão soviética de retroceder. Kennedy faz concessões marginais, para não caracterizar qualquer forma de humilhação para Kruschev. Seguindo o exemplo do barão do Rio Branco (“há vitórias que não devem ser comemoradas”), jamais proclama vitória no processo de superação da grave crise. Muitos oficiais de alta patente das Forças Armadas americanas, aliás, interpretam o desfecho da crise como um sinal de fraqueza de Kennedy. Julgaram irresponsavelmente que uma oportunidade de ouro havia sido desperdiçada para arrasar o poderio soviético.
A consequência mais tangível do episódio foi a constatação da necessidade premente de um canal direto de comunicação entre os dois homens mais poderosos do planeta. Decide-se pela instalação de uma hot line ou “telefone vermelho”, linha direta e segura entre a Casa Branca e o Kremlin. A Crise dos Mísseis representa um marco decisivo da Guerra Fria e terá impacto direto nas discussões sobre não proliferação nuclear. Não por acaso, o cientista político Raymond Aron qualificou a Guerra Fria como a ordem internacional caracterizada pelo impasse político-estratégico: “paz impossível, guerra improvável”.
Em rápidas pinceladas, eis o pano de fundo rudimentar que antecede o surgimento do Tratado de Não Proliferação de armas nucleares, o controverso TNP, pacto que representa um dos mais importantes tratados da história contemporânea. Sem sombra de dúvida, uma força estruturante da atual ordem internacional, embora os críticos nele identifiquem um instrumento de congelamento do poder mundial, ou ainda, um tratado que corporifica cinicamente a “desigualdade soberana dos Estados”, numa inversão pragmática da tese defendida por Rui Barbosa na Conferência da Haia, de 1907.
GÊNESE DO TNP: HOBBES E KANT
No Leviatã, Thomas Hobbes explanou os seus pontos de vista sobre a natureza humana e as necessidades dos governos e das sociedades. No “estado natural”, existe uma constante guerra de todos contra todos ( Bellum omnia omnes):
O estado de natureza retrata a maneira pela qual os indivíduos, sendo o que são, se comportariam inevitavelmente se não houvesse nenhuma autoridade para obrigar ao cumprimento da lei ou do contrato. […] Esse comportamento seria inevitavelmente uma luta incessante dos indivíduos, uns contra os outros, uma luta de cada um deles pelo poder sobre os outros. A intenção de Hobbes, claro, é mostrar que essas condições frustrariam inevitavelmente o anseio de todos os seres por “viver comodamente” e de evitar a morte violenta, e que portanto todo indivíduo ponderado deveria fazer o que fosse preciso para se proteger contra essas condições e que só a aceitação, por todos os indivíduos, de um poder soberano absoluto é suficiente para proteger contra elas.
O mundo do pós-guerra encontrar-se-ia, assim, numa espécie de “estado natural” e somente um contrato entre as nações (sob a égide das potências nuclearmente armadas, o “Leviatã contemporâneo”) poderia evitar a proliferação desses artefatos e, portanto, a destruição de todos por todos. A ideia de um tratado que impedisse países não detentores de artefatos nucleares de virem a desenvolvê-lo começou a ser defendida na Assembleia Geral da ONU em 1961. Naquele momento, apenas os Estados Unidos, a França, a Grã-Bretanha e a União Soviética tinham feito sua bomba. A China só se tornaria uma potência nuclear em 1964. Os cinco países mencionados conformaram um verdadeiro “diretório” do poder mundial, o qual jamais poderia confiar nas boas intenções dos países sem armas de destruição em massa, mas com condições de desenvolvê-las.
Era preciso, portanto, impor um instrumento jurídico internacional forte, que tratasse dos sintomas (o risco de proliferação da bomba), e não da doença (a própria existência da arma de destruição de massa), algo que ficaria para um futuro distante, num processo incerto e sempre adiado de desarmamento. A vigilância, ademais, deveria ser permanente e implacável, com mecanismos rígidos de controle do uso pacífico da energia nuclear. Tornava-se imprescindível desconfiar de tudo e de todos. Sobretudo da melhoria transitória da conjuntura internacional, porque ela poderia ocultar fatos que, mais tarde, poderiam transformar-se num Cavalo de Troia.
As superpotências nucleares comportaram-se mais sob a inspiração “hobbesiana” do que sob os eflúvios idílicos dos juristas e dos homens públicos que ainda acreditavam na possibilidade, ao menos teórica, da “paz kantiana”. As negociações do TNP foram conduzidas essencialmente pela União Soviética e pelos Estados Unidos, aos quais aderiram mais tarde os outros membros aliados das superpotências (18 países a integrar o foro do desarmamento em Genebra), assim como 7 países do Movimento dos Não Alinhados. O Tratado foi finalmente assinado em 1968, em Genebra, entrando em vigor em 1970. Conta hoje com 190 Estados-partes, praticamente o total de países integrantes da ONU. Somente quatro países não fazem parte do TNP: Índia, Paquistão, Israel e a Coreia do Norte.
O texto do Tratado é sintético e direto. No Preâmbulo: a) reconhece a ameaça das armas nucleares para a sobrevivência da humanidade; b) explicita que sua proliferação agravaria esse perigo; c) reforça o regime de salvaguardas da Agência Internacional de Energia Atômica (AIEA) e consagra a legitimidade do uso pacífico da energia nuclear; d) reconhece a necessidade de pôr termo aos testes de explosão nuclear e de dar início a um amplo processo de desarmamento.
Em seu articulado, o Tratado concentra-se em:
- Impedir que os Estados nuclearmente armados disseminem a bomba;
- Coibir qualquer ação que permita aos Estados não possuidores de artefatos nucleares de virem a adquiri-los;
- Obrigar os Estados-partes a aderirem ao regime de salvaguardas da AIEA;
- Facultar aos Estados-partes o direito inalienável de desenvolver a investigação, a produção e o uso pacífico da energia nuclear para fins pacíficos;
- Incentivar os Estados que têm armamentos nucleares a cessar a corrida armamentista e buscar o desarmamento completo, sob escrutínio internacional;
- Permitir que grupos de Estados-partes celebrem tratados de zonas isentas de armas nucleares;
- Consagrar o processo quinquenal de revisão dos termos do Tratado (as chamadas Conferências de Exame);
- Passados 25 anos de sua celebração, pactuar ou não sua extensão indefinida, a par de regulamentar as provisões referentes à retirada de um Estado-parte do TNP.
A Índia participou ativamente das discussões do instrumento, mas decidiu não subscrever o texto final por achar que ele não atendia a seus anseios com relação ao desarmamento. Um pretexto pragmático, aliás, já que a Índia faria a sua primeira experiência nuclear “para fins pacíficos”, em 1974, e termina por explodir um artefato em 1998 (o eufemismo “para fins pacíficos” não é mais utilizado), a par de desenvolver mísseis de médio alcance. Dias depois, o Paquistão, que já havia desenvolvido a tecnologia missilística, também mostra ao mundo que se tornara uma potência nuclear, numa competição regional que abarca também a China, gerando um foco de instabilidade crônica para a paz mundial.
O Conselho de Segurança, mediante sua Resolução 1172 (1998), condena os testes nucleares realizados por ambos os países e os considera uma ameaça à não proliferação nuclear e ao desarmamento, ao mesmo tempo que os concita a aderir ao TNP sem delongas e sem pré-condições. Os resultados dessa decisão do Conselho são mais retóricos do que práticos, já que nenhum dos dois países decide abrir mão de seus artefatos nucleares.
É preciso reconhecer, todavia, que as críticas feitas pelo influente político indiano Jaswant Singh, acerca do TNP e da morosidade no avanço do desarmamento, são procedentes:
A Índia foi o primeiro Estado a pedir o banimento dos testes nucleares: em 1954, um tratado não discriminatório de não proliferação; em 1965, um tratado de não utilização de armas nucleares; em 1978, o congelamento dos arsenais nucleares, em 1982, um programa em etapas de eliminação completa de armas nucleares, em 1988. Desafortunadamente, a maior parte dessas iniciativas foi rejeitada pelas potências nucleares, que ainda consideram essas armas essenciais para a sua própria segurança. O que emergiu, consequentemente, é um regime discriminatório e equivocado de não proliferação, que ameaça a segurança da Índia.
As ponderações de Singh são muito similares àquelas sustentadas por críticos brasileiros do TNP, como veremos adiante.
A celebração do TNP consolida o que se convencionou chamar de “equilíbrio do terror”, o monopólio de arsenais nucleares pelas cinco grandes potências do Conselho de Segurança da ONU. Nas palavras do embaixador Marcos de Azambuja, especialista em temas de desarmamento, o TNP legitimou “uma divisão entre os que têm e podem e entre os que não têm e não podem”.
Um elemento central do esforço de não proliferação foi o temor com o possível desvio de tecnologias e de materiais físseis para a fabricação de um artefato nuclear. As primeiras iniciativas adotadas para fomentar o uso pacífico da energia nuclear, mediante salvaguardas eficazes, datam de 1946. Elas não prosperaram por desentendimento entre as duas superpotências. Em dezembro de 1953, o presidente Eisenhower apresenta perante a VIII Sessão da Assembleia Geral da ONU sua proposta “Átomos para a Paz”, ao sugerir a criação de uma organização internacional para disseminar a tecnologia nuclear para fins pacíficos, barrando a proliferação de armas de destruição. A proposta guarda parentesco direto com a iniciativa de não proliferação de Oppenheimer, expressa no Relatório Acheson-Lilienthal, de 1946.
A proposta de Eisenhower finalmente materializa-se com o surgimento, em 1957, da AIEA, encarregada da dupla responsabilidade de promover e controlar a tecnologia nuclear. O primeiro regime de salvaguardas foi concebido em 1961 e revisto em várias oportunidades. A última revisão ocorreu em 1997, mas suas prescrições estão em vigor para menos da metade dos membros do TNP, o que sinaliza, de certa forma, a baixa prioridade atribuída pelos governos ao endurecimento das salvaguardas prescritas pela Agência.
A eficácia do TNP depende, na opinião de Mohamed El Baradei, diretor-geral da AIEA, do tripé: verificação da não proliferação nuclear; cooperação na aplicação pacífica da energia nuclear; e desarmamento nuclear. O tripé mal se sustentou nessas últimas décadas, apesar do esforço de muitas nações para fortalecê-lo.
O surgimento das chamadas “zonas livres de armas nucleares” representa um importante avanço “kantiano” no processo de desarmamento mundial. A primeira delas em áreas habitadas surgiu justamente na América Latina e no Caribe, em 1967, com o Tratado de Tlatelolco. Todos os países da região ratificaram esse Tratado pioneiro, considerado um modelo inspirador de outras iniciativas similares, como o Tratado de Rarotonga (South Pacific Nuclear Free Zone Treaty), o Tratado de Bangcoc (Treaty on the Southeast Asia Nuclear Weapon-Free Zone), o Tratado de Pelindaba (The African Nuclear Weapon-Free Zone Treaty).
Em 2006, com indícios de oposição americana e russa, avançaram substancialmente as negociações para a criação de uma Zona Livre de Armas Nucleares na Ásia Central (Central Asian Nuclear Weapon-Free Zone ), integrada por Cazaquistão, Quirguistão, Tadjiquistão, Turcomenistão e Uzbequistão, numa das regiões mais sensíveis do planeta, tendo em vista suas fronteiras: Rússia, Irã, Afeganistão, Paquistão e China. As zonas livres de armas nucleares podem ser consideradas hoje peças essenciais do regime de não proliferação.
Não obstante o artigo VIII ter previsto o reexame periódico do conteúdo do Tratado, muito pouco evoluiu desde sua entrada em vigor, em 1970. Em muitas conferências de exame, inclusive, não foi possível chegar a qualquer documento de consenso, como ocorreu na última tentativa de revisão, em 2005. Essas discussões quinquenais têm-se revelado um exercício de natureza assintótica, já que o ponto de tangência final – o desarmamento – vai sendo adiado infinitamente.
Merece registro, contudo, o resultado consensual da Conferência de Exame de 1995, quando o TNP foi prorrogado de modo indefinido, de acordo com a provisão do artigo X do TNP.
A prorrogação só foi possível pela negociação do Tratado Abrangente de Banimento de Testes Nucleares (CTBT), aberto a assinaturas em 1996. O CTBT não foi assinado pela Índia, Paquistão e Coreia do Norte, tampouco foi ratificado pelos Estados Unidos, China, Israel, Irã, Indonésia, Egito e Colômbia. O Brasil tem cobrado com firmeza essas adesões em todos os seus pronunciamentos oficiais no âmbito das reuniões do TNP.
O esforço realizado no ano 2000 também foi importante, já que se conseguiu extrair um compromisso “inequívoco” das potências nucleares para o desarmamento. Retoricamente, foi um avanço: é preciso ver se haverá espaço na próxima conferência de revisão para saltos concretos em direção ao desarmamento nuclear. A próxima Conferência de Exame realizar-se-á em 2010, mas nada indica que até lá tenhamos algum avanço significativo. Os tempos históricos continuam a se acelerar, mas a perspectiva do desarmamento nuclear parece ainda remota.
Vale a pena registrar uma passagem de um pronunciamento recente do embaixador Sérgio Duarte, nosso principal negociador na I Conferência Preparatória de Exame do TNP de 2010:
Em 2005, eu tive a oportunidade de presidir a Conferência de Exame do TNP, a qual, infelizmente, não teve uma conclusão satisfatória […]. A falta de resultados substantivos naquela ocasião aumentou nossas responsabilidades com relação a um novo processo de revisão, já que não podemos nos dar o luxo de fracassos sucessivos nas nossas tentativas de equacionar os temas que ameaçam a plena implementação do Tratado. O TNP […] enfrenta um momento decisivo, face às ameaças crescentes à paz e a segurança internacional […].
Pouco depois de o TNP ter entrado em vigor, Washington e Moscou negociaram, em 1972, o SALT I (Strategic Arms Limitation Talks – Negociações sobre a Limitação de Armas Estratégicas). O mundo assistiu ao processo negociador de forma passiva: soviéticos e americanos explicitaram ao mundo o abismo entre a vaga promessa de desarmamento e as realidades práticas do controle de armamentos. Subordinava-se pragmaticamente o desarmamento ao imperativo da segurança das duas superpotências. Seus dispositivos termonucleares deviam permanecer em níveis tais que pudessem assegurar a dissuasão não apenas mútua, mas também em relação às demais potências médias.
Luís Fernando Panelli César: Diplomata e especialista em temas de energia, é secretário executivo da Agência Nacional de Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis (ANP).